Модели отношений органов местного самоуправления в муниципальном образовании

Рассмотрим основные (базовые) модели взаимодействия между органами МСУ в МО.

1. Модель «совет — система комитетов» (рис. 1).

Рис. 1. Модель «совет — система комитетов»

Население прямыми выборами формирует представительный орган МСУ (совет). Совет состоит из депутатских комитетов, организованных по отраслевому принципу (образование, здравоохранение и др.). Деятельность совета по различным направлениям осуществляется в основном комитетами совета, имеющими значительные делегированные полномочия по выработке политики и применении правил в своей отрасли, непосредственными исполнителями являются чиновники соответствующих департаментов. Отсутствует единый глава исполнительной власти. Как такового, единого органа исполнительной власти (администрации) также не существует. Главный администратор является главой оплачиваемого чиновничьего аппарата, лишь «первым среди равных» менеджером и полностью зависит от совета. Обычно в этом варианте существует сильный политический комитет и сильный финансовый комитет совета и команда административного управления, состоящая из чиновников. Разделение властей здесь отсутствует.

Эта форма МСУ давала хорошие результаты в Великобритании в период относительной стабильности и роста экономического могущества за пределами страны. В 1974 г. законом о МСУ была введена должность главного администратора, отсутствующая ранее. В настоящее время эта модель не столь популярна, она действует в небольших населенных пунктах, однако комитеты в целом по стране по-прежнему важны, но они сегодня играют в большей степени политическую, чем административную роль. В США эту модель переняли в XIX в., и она показала свою неэффективность и подверженность коррупции. В XX в. от нее стали отказываться, осталась она в настоящее в небольших послениях (до 5000 жителей).

К преимуществам данной модели относятся:

• высокая степень участия в местном управлении членов совета, повышающая профессиональный управленческий опыт депутатов;
• представление в решениях всех точек зрения, в том числе оппозиционных;
• возможность более жесткого контроля над чиновниками и оперативной передачи информации об общественных потребностях и мнении жителей.

Недостатки этой модели следующие:

• разделение, фрагментация и недостаток координации между различными комитетами и департаментами;
• излишняя вовлеченность совета в исполнительские детали;
• опасность вмешательств и непоследовательности в осуществлении политики и применении правил непрофессионалами;
• слабость позиции главного администратора (недостаток и политической, и административной власти).

2. Модель «совет — исполнительный комитет» (рис. 2).

Рис. 2. Модель «совет — исполнительный комитет»

Здесь избранный совет назначает небольшой исполнительный комитет, который функционирует как коллегиальный глава исполнительной власти. Члены комитета могут нести исполнительную ответственность за определенные департаменты и службы. В составе совета есть председатель, имеются комитеты и комиссии, но по отношению к исполнительному комитету да и по отношению к совету в целом у них есть лишь совещательные, консультативные функции, т.е. здесь они не могут командовать исполнительным комитетом, это может делать только совет в целом. Эта модель напоминает модель советской власти в СССР, доказавшей свою бесперспективность и, главное, конфликтность в ситуации отсутствия руководства КПСС: Совет постоянно вмешивался в действия исполкома, что намного снижало эффективность управления. В настоящее время система советской власти функционирует в Китае, однако там Коммунистическая партия Китая руководит и советами, и всей жизнью страны. Разделения властей эта модель также не предусматривает.

В настоящее время эта модель с некоторыми изменениями: присутствует главный администратор (как в предыдущей модели «совет— комитеты»), который обладает большими административными полномочиями по отношению к чиновникам департаментов, используется в Австрии, Финляндии, части земель Германии и др.

К преимуществам этой модели относятся:

• лучшая, чем в системе «совет—комитеты» координация исполнительских функций и меньшая вовлеченность депутатов в оперативное управление;
• более четкое разделение ролей между депутатами и чиновниками;
• коллективный исполнительный орган может представлять альтернативные точки зрения и различные партии.

Недостатки:

• депутаты, не входящие в исполнительный комитет, чувствуют себя исключенными из сферы реального политического влияния;
• если исполнительный комитет состоит только из депутатов от правящей партии, то мнения оппозиции оказываются не представленными.

3. Модель «совет—менеджер» (рис. 3).

Рис. 3. Модель «совет—менеджер»

Избираемый жителями совет отвечает перед ними за все аспекты городского управления. Однако он заседает не часто и ограничивается утверждением бюджета, определением местной политики, правил и т.д. Комитеты совета не обладают правом принятия обязательных решений для исполнительных органов (местной администрации). Совет назначает профессионального менеджера, осуществляющего полное руководство администрацией и отвечающего за свою деятельность только перед советом, который может сместить его с этой должности, но не вмешивается в его оперативную деятельность. Данная модель широко распространена в городах Великобритании (ее называют там «моделью исполнительного директора» — chief executive). Следует отметить, что должность менеджера очень престижна и хорошо оплачиваема, в отличие от депутатских должностей в английских муниципалитетах.

Эта модель предусматривает разделение властей, хотя и не в чистом виде.

К преимуществам данной модели относятся:

• профессионализм исполнительной власти;
• сосредоточение координаторских функций и функций оперативного управления в одних руках;
• четкое определение ролей депутатов и чиновников.

Недостатки:

• менеджер может не обладать политическим весом, что снижает политическую силу исполнительной власти;
• при принятии исполнительских решений не представлены различные точки зрения;
• принижается роль совета.

В некоторых модификациях этой модели менеджер может назначаться и смещаться под контролем «центра», его функции определяются соответствующим законодательством, а депутаты получают права на информацию и пересмотр некоторых решений администрации.

4. Модель «сильный мэр — совет» (рис. 4).

Рис. 4. Модель «сильный мэр — совет»

Модели «сильного» и «слабого» мэра аналогично моделям президентской и парламентской республики различаются правами мэра формировать администрацию. «Сильный» мэр формирует структуру и кадры администрации практически независимо от совета, «слабый» в этих вопросах зависит от совета, влияющего и на кадры администрации, и на ее структуру.

«Сильного» мэра практически везде избирает население МО, так же как и совет. Исключение составляет Франция, где мэр избирается советом. Совет обладает нормотворческими функциями, утверждает бюджет и отчет о его исполнении, контрольными функциями. Мэр является одновременно и политическим лидером МО, и главой администрации. Мэр обладает правом вето на решения совета, вето преодолевается 2/3 депутатов совета. Мэр может быть отрешен от должности решением совета в результате сложной и длительной процедуры (импичмента).

Эта модель широко распространена, особенно она популярна в больших городах США (население более 500 тыс. жителей), где совет малочислен (7—10 человек) и не имеет большого влияния.

Модель, напоминающая модель «сильного» мэра, функционировала в Петербурге в 1991—1993 гг. Самым существенным отличием была возможность у совета отменять решения мэра, что приводило к острым конфликтам между ними, в результате система управления городом давала сбои. Модель прекратила свое существование после роспуска Петербургского горсовета указом президента.

Модификацией модели «сильного» мэра является модель «сильный мэр — менеджер — совет» (рис. 5). В США «сильные» мэры в некоторых городах назначают главного администратора (менеджера). Мэр при этом остается главой МО, политическим лидером, а функции по управлению администрацией возлагает на менеджера.

Рис 5. Модель «сильный мэр — менеджер — совет»

Совет не может прямо влиять на работу менеджера, только мэр имеет право назначения и увольнения менеджера. В его оперативную деятельность мэр не вмешивается.

Эта модель предусматривает разделение властей.

К преимуществам этой модели относятся:

• сильное политическое лидерство;
• ярко выраженная концентрация в одних руках исполнительной власти, координации и ответственности.

Недостатки:

• перегруженность мэра, одновременно являющегося политическим лидером и главой местной администрации, для того чтобы избежать это, вводится должность менеджера (модель «мэр-совет- менеджер);
• опасность конфликтов между мэром и советом в связи с разделением властей.

Одной из модификаций этой модели может быть наличие права у «центра» смещать мэра.

5. Модель «слабый мэр — совет» (рис. 6).

Рис. 6. Модель «слабый мэр — совет»

Эта модель воспроизводит исторически первоначальную систему доминирования представительного органа в странах, где так или иначе происходит разделение властей.

В настоящее время эта модель распространена не так широко, как модель «сильного» мэра, она реализована в небольших городах (население менее 50 тыс. жителей) в Европе и США.

«Слабый» мэр избирается советом (как правило, из числа депутатов) и может быть отстранен от должности решением совета. И мэр, и совет обладают правом предлагать варианты структуры администрации, которая утверждается советом, мэр предлагает совету кандидатуры на должности руководителей департаментов администрации, а совет утверждает либо не утверждает эти кандидатуры. Мэр здесь не обладает правом вето на решения совета.

Модель обеспечивает, хотя и не в классическом виде разделение властей.

К преимуществам данной модели можно отнести повышение профессионализма и ответственности депутатов, а к недостаткам — отсутствие полного единоначалия в системе исполнительной власти.

6. Модель «мэр — общее собрание» («староста — сход»). В малых поселениях (менее 100 жителей для России) применяется модель «мэр — общее собрание» (для России до 2003 г. — «староста—сход»). Функции представительного органа здесь выполняет непосредственно население на общем собрании (сходе). Единственным выборным лицом является мэр (староста), который осуществляет полномочия всех органов МСУ, кроме утверждения бюджета, отчета о его исполнении и контрольных функций — эти функции исполняет общее собрание (сход). В случае необходимости может формироваться небольшой аппарат, выбираться или назначаться казначей. Никакого разделения властей здесь нет. В России в данном случае сегодня староста не выбирается, а сходы организует глава муниципального района, куда входит поселение.

7. Модель «система комиссаров». Модель распространена во Франции (в настоящее время она становится менее популярной), но в наиболее чистом виде представлена в Индии. Государство назначает главного администратора (комиссара) с отдельными исполнительскими полномочиями. Совет имеет властные функции по определению политики и правил, совещательные функции по отношению к исполнительной власти. В свете имеются комитеты, часто обладающие конкретными исполнительскими полномочиями, аналогичными модели «совет—комитеты». Одновременно существуют три органа власти со своими функциями.

Преимущество этой модели в том, что она стремится убрать административные проблемы от депутатов и передать их профессионалам; определить и разделить законодательную, исполнительную и административную роли, и кто должен их исполнять. На практике без хороших отношений между депутатами и чиновниками это сделать невозможно.

Недостаток — отсутствие единства исполнительной власти: и комитеты, и комиссар вовлечены в этот процесс. Кроме этого, комиссар — лидер-администратор, может не быть лидером-политиком.